人大對國家監(jiān)察工作的監(jiān)督，是人民代表大會這一根本政治制度決定的。在我國，人民行使國家權(quán)力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，各級人大都由民主選舉產(chǎn)生、對人民負責、受人民監(jiān)督，各級國家機關都由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督。保證人大及其常委會依法行使職權(quán)，就要堅持和完善人大對“一府一委兩院”監(jiān)督制度。國家監(jiān)察機關接受人大及其常委會的工作監(jiān)督，是堅持和完善人民當家做主制度、發(fā)展社會主義民主政治的具體體現(xiàn)。

人民代表大會對國家監(jiān)察工作的監(jiān)督，是中國特色社會主義基本政治制度決定的。我國憲法規(guī)定，人民行使國家權(quán)力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，憲法第三章在對“國家機構(gòu)”的規(guī)定中，明確了國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領導體制、工作機制。作為產(chǎn)生監(jiān)察委的國家權(quán)力機關，人民代表大會對國家監(jiān)察工作的監(jiān)督，實質(zhì)上是人民監(jiān)督。

中國特色的人民代表大會制度理論認為，社會主義共和國必須建立通過選舉產(chǎn)生的人民代表機關作為國家統(tǒng)一的、最高的權(quán)力機關，并以此體現(xiàn)人民主權(quán)。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度和政權(quán)組織形式，是馬克思主義人民代表機關理論在中國的應用和發(fā)展。在人民代表大會制度下，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會代表人民統(tǒng)一行使國家權(quán)力。人民代表大會的組織形式和活動方式?jīng)Q定了它主要負責反映和集中人民的意愿，作出決策，并監(jiān)督?jīng)Q策的貫徹實施。它組織起行政機關并要求其依法行使各項行政管理職權(quán)，組織起國家監(jiān)察機關對所有行使公權(quán)力人員的履職行為和職業(yè)操守進行監(jiān)察，組織起審判機關和檢察機關維護社會公平正義，組織起軍事機關來維護國家的安全和利益。

作為人民代表大會制度理論基礎的民主集中制理論，是我國憲法的理論基礎，也是與分權(quán)制衡理論對立的一種政體理論。民主集中制理論認為，在社會主義國家，國家機關與人民群眾之間的關系、權(quán)力機關和其他國家機關之間的關系、中央與地方之間的關系以及各個國家機關內(nèi)部的關系都必須既是民主的，又是集中的，即按照民主集中制的原則來確定和調(diào)整，都必須實行在民主的基礎上集中，在集中的指導下民主。“只有這個制度，才既能表現(xiàn)廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權(quán)力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級領導人所委托的一切事務，并保障人民的一切必要的民主活動。”民主集中制理論從學理上決定了國家權(quán)力機關與監(jiān)察機關的關系，使監(jiān)察委員會成為獨立的國家監(jiān)察機關；也決定了監(jiān)察委員會的組織形式和領導體制，使國家監(jiān)察權(quán)在執(zhí)政黨的領導和權(quán)力機關的監(jiān)督下、在民主集中制的原則下依法規(guī)范運行，永葆人民性的本質(zhì)特征。

人民代表大會制是我國的根本政治制度。監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生，就必然對人大及其常委會負責，并接受其監(jiān)督。我國憲法規(guī)定，“國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關和上一級監(jiān)察委員會負責。”監(jiān)察法也規(guī)定，“各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監(jiān)察委員會的專項工作報告，組織執(zhí)法檢查。”人大及其常委會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督由此確立。

首先，人民代表大會是監(jiān)察委員會的權(quán)力來源。在我國，人民的主體地位是通過人民代表大會制度實現(xiàn)的。在人民代表大會制度下，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會代表人民統(tǒng)一行使國家權(quán)力，所有的其他國家權(quán)力都只能來源于人民大表大會。人民代表大會制度這一根本政治制度決定了監(jiān)察委員會必須由各級人民代表大會產(chǎn)生，監(jiān)察委員會的權(quán)力也來源于人民代表大會。監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)是不同于行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)的專門國家權(quán)力。

第二，監(jiān)察機關必須對人民代表大會負責。這里的負責既包括監(jiān)察委員會作為一級組織向人民代表大會負責，也包括監(jiān)察委員會的主任和監(jiān)察委員會的其他組成人員向人民代表大會負責，既包括監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的人民代表大會負責，也包括監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的人民代表大會常務委員會負責。根據(jù)《憲法》和《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察委員會向人民代表大會負責、接受監(jiān)督的方式或者途徑，包括向人大常委會報告專項工作，接受人大常委會組織的執(zhí)法檢查，接受人民代表大會代表或者常務委員會組成人員就監(jiān)察工作中的有關問題提出的詢問或者質(zhì)詢，接受人民代表大會對其組成人員的罷免等。

第三，監(jiān)察機關必須接受人大的工作監(jiān)督。我國《憲法》第104條規(guī)定了縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會“監(jiān)督本級人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院和人民檢察院的工作”。《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》不僅規(guī)定了各級人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的原則、內(nèi)容、基本規(guī)范和程序，還規(guī)定了“一府兩院”等國家機構(gòu)接受人大及其常委會監(jiān)督的義務。這些規(guī)定表明：人大監(jiān)督是憲法和法律賦予的職權(quán)，是依法開展的監(jiān)督，是以國家意志進行的監(jiān)督，也是具有最高法律權(quán)威的監(jiān)督。在人民代表大會制度的政治體制下，監(jiān)察委員會由權(quán)力機關產(chǎn)生，當然要對權(quán)力機關負責，接受權(quán)力機關的監(jiān)督。人大及其常委會監(jiān)督監(jiān)察機關的工作，體現(xiàn)了權(quán)力來源對由其派生的權(quán)力之間的關系，從根本上是體現(xiàn)了人民主權(quán)。

監(jiān)察委員會的設立,改變了我國傳統(tǒng)的人大之下“一府兩院”的國家權(quán)力架構(gòu),“一委”得以與“一府兩院并列,但它仍然是人大之下的國家機關,受到人大的監(jiān)督是理所當然的。人大對監(jiān)察工作監(jiān)督的特點體現(xiàn)在：

第一,人大監(jiān)督是最為權(quán)威的監(jiān)督。在我國的政治體制下,人大作為國家權(quán)力機關,產(chǎn)生“一府一委兩院”,后者須對其負責。這種政治制度保證了人大在我國權(quán)力體系中擁有最高的地位。按照《憲法》和《監(jiān)察法》的規(guī)定,各級人民代表大會有權(quán)選舉本級監(jiān)察委員會的主任,有權(quán)對監(jiān)察委員會的副主任和委員進行任免,人大監(jiān)督因而成為權(quán)威性最高的監(jiān)督方式。

第二,人大監(jiān)督是一種民主性監(jiān)督。人民代表大會及其常務委員會是人民行使國家權(quán)力的機關。作為我國政治制度的基礎,人民代表大會在我國的現(xiàn)行體制下,擁有最高的民主性和最廣泛的代表性。在直接民主的運用受到條件限制的情況下,人民代表大會的意志和行為,等同于人民的意志和行為,人民代表大會及其常務委員會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督,就成為最能代表人民意志的一種監(jiān)督方式。

第三,人大監(jiān)督是一種整體性監(jiān)督。人大的最高地位決定了人大監(jiān)督具有“高屋建瓴”的色彩,從監(jiān)督事項或監(jiān)督范圍的角度講,人大監(jiān)督較為抽象和整體化,監(jiān)督的是國家機關的“工作情況”或“執(zhí)行法律情況”。對于國家機關工作中的具體事項或案件,限于代表專業(yè)性及數(shù)量、時間上的限制,人大往往無法精細顧及。從監(jiān)督程序的角度看,人大監(jiān)督的程序也顯得較為原則化。當然,近年來,隨著人大及其常委會更加頻繁地以質(zhì)詢、執(zhí)法檢査甚至個案監(jiān)督等方式開展工作,這種整體性趨勢已有所改變。

 

人大及其常委會的監(jiān)督是最高權(quán)力機關代表人民對其授予相關機構(gòu)的權(quán)力的行使情況進行監(jiān)視、督查，是確保人民賦予的權(quán)力始終為人民謀利益的職能活動。就反腐敗斗爭而言，人大監(jiān)督職能作為位階最高的法定權(quán)能，一方面通過健全和完善國家立法，為反腐敗斗爭提供法律資源，以良法保障善治，一方面通過法定程序和法定方式對一切行使公共權(quán)力的機關實施監(jiān)督，這是具有最高法律效力的權(quán)力監(jiān)督。根據(jù)《憲法》《監(jiān)察法》《監(jiān)督法》等法律的規(guī)定，結(jié)合長期以來的人大監(jiān)督工作實踐，新時代人大及其常委會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督應當把握好以下實現(xiàn)途徑：

強化人大監(jiān)督理念，要堅決克服一些地方人大及其常委會不同程度地存在監(jiān)督意識淡化、監(jiān)督手段軟化、監(jiān)督機制老化、監(jiān)督實效弱化等問題，以對憲法負責、對執(zhí)政黨負責、對人民負責的態(tài)度開展各項監(jiān)督活動，認真履行法定職責，充分發(fā)揮人大代表在管理國家事務中的主體作用。一是硬化監(jiān)督手段。對那些影響經(jīng)濟社會發(fā)展、人民群眾普遍關注的熱點難點問題，啟用詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免、撤職等剛性監(jiān)督手段，敢于破難點，善于抓重點，專于解熱點，勇于碰硬點，該罷免的罷免，該撤職的撤職，決不能手軟。二是細化監(jiān)督制度。要創(chuàng)新視察調(diào)查制度，建立代表建議督辦制度、視察調(diào)查和工作評議制度，不斷增強監(jiān)督效果。要改進聽取和審議工作報告制度，把聽取和審議工作報告與行使重大事項決定權(quán)結(jié)合起來，與引咎辭職制度結(jié)合起來，與審議意見辦理辦法結(jié)合起來，以機制促監(jiān)督，以監(jiān)督促落實。三是深化監(jiān)督問效。無論是人大常委會作出的決議、決定，還是在監(jiān)督工作中提出的意見和要求，都要加強跟蹤問效、督辦落實，對不能按時落實人大常委會意見和要求的，消極應付、拒不執(zhí)行人大常委會決議、決定的，要嚴格依法追究有關單位和相關人員的責任，決不能姑息遷就。

正確處理和理順對監(jiān)察工作監(jiān)督中的各種關系。一是正確處理接受黨的領導與監(jiān)督職能部門工作的關系。切實執(zhí)行黨的反腐倡廉方針政策，支持配合地方黨委對一定時期反腐敗斗爭作出決策部署。通過對相關職能部門依法履職進行監(jiān)督，把黨的方針政策和決策部署轉(zhuǎn)化為國家意志，推進反腐敗工作法治化。二是正確處理監(jiān)督政府與支持政府的關系。監(jiān)督和支持政府將反腐敗工作納入本地經(jīng)濟社會發(fā)展全局，落實到行政工作的各個方面、各個環(huán)節(jié)；監(jiān)督和支持政府把反腐敗工作和精神文明建設聯(lián)系起來，把反腐敗工作和改革發(fā)展穩(wěn)定的大局聯(lián)系起來，為全面深化改革掃清障礙，逐步鏟除滋生腐敗的土壤。三是正確處理紀委聚焦主業(yè)與人大權(quán)力監(jiān)督的關系。隨著紀委治黨職能的回歸，轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風的實施，人大亟須代表國家肩負起協(xié)調(diào)黨外反腐敗工作的職責。人大既應調(diào)動單位、部門和廣大群眾反腐敗的熱情和積極性；又應及時將基層單位、部門和廣大群眾對反腐敗的意見、建議反饋給黨政決策機關，為正確決策提供有效的服務；抓好宏觀組織協(xié)調(diào)，重點協(xié)調(diào)好部門力量，形成反腐敗的整體優(yōu)勢。四是正確處理人大監(jiān)督與司法監(jiān)督的關系。既監(jiān)督檢察、審判機關嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法，防止司法腐敗，又保障司法機關依法獨立行使檢察權(quán)、審判權(quán)，在反腐敗工作中充分發(fā)揮刑罰規(guī)制功能、教育警示功能、建制防范功能、權(quán)力制約功能和完善法律功能。

（一）在聽取專項工作報告中加強監(jiān)督

聽取工作報告是人大及其常委會對國家機關進行監(jiān)督的最常見方式。聽工作報告,可以使人大在短時間內(nèi)集中了解國家機關的工作情況,保障了人大監(jiān)督的高效和權(quán)威。與其他國家機關不盡相同的是，監(jiān)察委員會不在全體會議上報告工作，接受全體代表的審議。而是向各級人大及其常委會專項報告工作，接受各級人民代表大會常務委員對專項工作報告的審議。《監(jiān)督法》第八條規(guī)定:“各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題,有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。”(監(jiān)察委員會因法律未及時修改而未在其中,但同樣適用)即各級人大常委會可以選舉部分議題,主動要求監(jiān)察機關報告相關專項工作。《監(jiān)察法》第五十三條同樣規(guī)定:“各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監(jiān)察委員會的專項工作報告,組織執(zhí)法檢查。”各級人大常委會聽取監(jiān)察機關工作報告的議題,也已經(jīng)在《監(jiān)督法》第九條中有較為詳細的規(guī)定,具體為:(一)本級人民代表大會常務委員會在執(zhí)法檢査中發(fā)現(xiàn)的突出題;(二)本級人民代表大會代表對人民政府、人民法院和人民檢察院工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題;(三)本級人民代表大會常務委員會組成人員提出的比較集中的問題;(四)本級人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構(gòu)在調(diào)査研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題;(五)人民來信來訪集中反映的問題;(六)社會普遍關注的其他問題。另外,根據(jù)《監(jiān)督法》的相關規(guī)定,在聽取監(jiān)察委員會的工作報告前,本級人大常委會可以就擬聽取報告的專項事項進行視察或?qū)ｍ椪{(diào)查研究;還可將各方面對該項工作的意見匯總提前交予監(jiān)察委員會研究,并要求監(jiān)察委員會作報告時對這些意見予以回應。

（二）在組織相關執(zhí)法檢查中加強監(jiān)督

《監(jiān)察法》第五十三條規(guī)定:“各級人民代表大會常務委員會…組織執(zhí)法檢査。”根據(jù)《監(jiān)督法》的相關規(guī)定,所謂執(zhí)法檢査,是指人大常委會就某些重大問題,設立執(zhí)法檢查組,檢查某些法律法規(guī)的執(zhí)行狀況,包括法律法規(guī)的實施情況、實施效果、法律法規(guī)實際運行過程中出現(xiàn)的問題等。執(zhí)法檢査既是為人大及其常委會的立法和修法進行準備的工作,也是對法律執(zhí)行狀況進行調(diào)查,進而監(jiān)督相關國家機關的有效手段。近年來,執(zhí)法檢査由于其主動、真實、有的放矢且具有立法和監(jiān)督的效果等特點而在學界備受推崇,實踐中也越來越多地被采用。《監(jiān)察法》作為新出臺的重大法律,對國家權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深遠影響。對《監(jiān)察法》的實施狀況、監(jiān)察委員會工作中產(chǎn)生的問題進行檢查,既可以保證監(jiān)察機關履職的獨立性,又可以防止監(jiān)察機關濫用自身權(quán)力,對公職人員造成損害。

（三）在開展詢問和質(zhì)詢中加強監(jiān)督

詢問和質(zhì)詢是人大代表(包括常委會組成人員)發(fā)揮其個人作用,監(jiān)督國家機關工作的重要渠道。《監(jiān)察法》第五十三條規(guī)定:“縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時,人民代表大會代表或者常務委員會組成人員可以依照法律規(guī)定的程序,就監(jiān)察工作中的有關問題提出詢問或者質(zhì)詢。”這里所謂詢問,是指人大代表在人大或人大常委會聽取國家機關的有關報告時,就其中的相關問題,向列席的國家機關相關負責人進行提問。所謂質(zhì)詢,是指一定數(shù)量的人大代表以質(zhì)詢案的方式,書面向國家機關提出問題,要求國家機關作出相應答復。根據(jù)《監(jiān)督法》相關規(guī)定,對于詢問，由列席人大或人大常委會會議的國家機關相關負責人口頭直接答復;對于質(zhì)詢案,則既可以要求國家機關負責人到會口頭答復,又可以要求其書面答復,且對于答復不滿意的,人大常委會可以根據(jù)猜況,要求機關負責人再次答復。質(zhì)詢和詢問直接針對議案或國家機關工作報告中的某一問題,是人大及其常委會擁有的最為具體的監(jiān)督方式之一。這種方式縮小了問題,又可以形成“當面對質(zhì)”,有利于人大代表真正了解真實情況,避免“假大空”的匯報和恣意的判斷,可以有效地監(jiān)督監(jiān)察委員會的工作。

（四）通過對監(jiān)察人員的選舉與任免強化監(jiān)督

根據(jù)《憲法》和《監(jiān)察法》相關規(guī)定,各級監(jiān)察機關的主任由本級人大選舉產(chǎn)生,副主任、委員由主任提請同級人大常委會任免。這一制度直接涉及監(jiān)察機關工作人員的個人職務,使各級人大及其常委會對同級監(jiān)察機關產(chǎn)生了理論上的強大影響力,在一定程度上保證了人大及其常委會的權(quán)威。雖然對人員的選舉和任免不能算是純粹的“監(jiān)督權(quán)”,更多的是對人大監(jiān)督權(quán)行使的保障。但根據(jù)前述監(jiān)督權(quán)的“手段性”原理,對監(jiān)察機關人員的選舉與任免保證了監(jiān)督行為與后續(xù)結(jié)果的銜接,在一定意義上也可以納入人大及其常委會對監(jiān)察委員會監(jiān)督的方式中。監(jiān)督的內(nèi)涵是豐富的，形式是多樣的。

為保證監(jiān)察機關有效履行監(jiān)察職能，監(jiān)察法賦予監(jiān)察機關必要的權(quán)限。一是規(guī)定監(jiān)察機關在調(diào)查職務違法和職務犯罪時，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等措施。二是對被調(diào)查人可以有條件地采取留置措施。三是監(jiān)察機關需要采取技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境措施的，經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)，按照規(guī)定交有關機關執(zhí)行。這些措施中，留置是我國獨創(chuàng)的一項新的措施。反腐敗所涉及的重大職務犯罪也不同于一般的刑事犯罪，調(diào)查不能等同于偵查，不能將一般的對刑事犯罪的偵查等同于對腐敗、貪污、賄賂等違法犯罪的調(diào)查，因此創(chuàng)立留置措施。監(jiān)察委的留置，取代紀委的“兩規(guī)”，讓留置有嚴格的時間限制，處理腐敗問題更易納入法治軌道。  

作為我國的根本政治制度下的人大及其常委會對機關監(jiān)督，長期以來對保障公共權(quán)力依法規(guī)范運轉(zhuǎn)發(fā)揮了重要作用。在實踐中人大監(jiān)督權(quán)的行使雖然取得了一定的效果,但距離人民群眾的期望仍然差距較大。據(jù)有關專家學者的梳理，這些差距大致表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一,人大監(jiān)督的意識薄弱。無論是作為監(jiān)督者的人大及其常委會,還是作為被監(jiān)督者的國家機關,對人大的“監(jiān)督權(quán)”一項,似乎都將其置于“末節(jié)”。這并不難以理解:雖然中國特色社會主義法治體系已基本建成,但我國在許多領域的立法仍有疏漏,人大及其常委會每年的立法任務只増不減。另外,重大事項決定權(quán)、選舉任免權(quán)等,除人大及其常委會外無人可以行使,因而被固定置于人大及其常委會的會議議程中。監(jiān)督權(quán)則不然,其過于整體而抽象的特點,使其幾乎“無形無色”,除聽取國家機關工作報告外,難以演化為人大及其常委會的具體議程事項。且國家監(jiān)督制度繁多,人大的監(jiān)督又顯得“高高在上”,這使其在很大程度上被其他監(jiān)督制度替代并最終“泯然”。

第二,人大監(jiān)督本身的特點決定了其效果的有限性。由于人大特殊的地位和現(xiàn)實情況的限制,人大監(jiān)督往往是整體的監(jiān)督多,具體的監(jiān)督少;柔性的監(jiān)督多,剛性的監(jiān)督少;形式性監(jiān)督多,實質(zhì)性監(jiān)督少。這使得人大雖然具有法律上和理論上的權(quán)威性,但卻沒有真正對被監(jiān)督者產(chǎn)生“切膚之痛”,監(jiān)督效果十分有限。

第三,人大監(jiān)督的動力不足。與所有制度一樣,人大監(jiān)督的種種制度歸根結(jié)底還是要落到具體人,即人大代表的身上。在我國,人大代表雖然是來自各行各業(yè)的精英,但其畢竟仍然是“理性人”。與提出高質(zhì)量的提案等相比,履行監(jiān)督職能效果如何,對人大代表的切身利益如代表資格的獲得與喪失等的影響微乎其微。在目前人大代表大多兼職且精力有限的情況下,其難免將更多的精力放置于履行其他職責上,在一定程度上忽視了對國家權(quán)力的監(jiān)督。

第四,監(jiān)督機制影響人大監(jiān)督的效果。人大監(jiān)督的具體制度設計也存在一定問題。雖然《監(jiān)督法》的出臺在一定程度上為人大監(jiān)督提供了具體的法律指導,也細化了人大監(jiān)督的相關制度,但不得不說,在人大監(jiān)督的監(jiān)督范圍、線索處理、監(jiān)督程序、監(jiān)督與后續(xù)處理的銜接等問題上,立法仍然有較大疏漏。且人大監(jiān)督并沒有被合理而科學地納入整個監(jiān)督體系,而是被束之高閣,孤懸于外,缺乏與其他監(jiān)督制度的分工與配合,效果自然難以保證。

第五,人大權(quán)威性不足影響監(jiān)督效果。我國人大雖然為權(quán)力機關,但由于議行合一”的政治體制、黨的權(quán)威與人大的重合、“官本位”的文化傳統(tǒng)、選舉制度不發(fā)達等因素,人大的權(quán)威性實則并不足夠。有學者敏銳地指出,作為最高權(quán)力的代表者,我國人大不僅沒有濫用自己的權(quán)力,反而處處尋找原本是用來控制權(quán)力的法律的支持。在這樣的現(xiàn)實狀況下,人大代表所謂的審議議案、聽取報告,往往成為走過場的過程,執(zhí)法檢查中更是阻力重重,監(jiān)督效果難以保證。

針對上述問題，有學者提出了以監(jiān)察委員會建立為契機,加強和改進人大監(jiān)督的思路。首先,監(jiān)察機關集中了原本屬于紀檢機關行政機關、檢察機關享有的對公職人員的監(jiān)督權(quán),在很大程度上減少了原本監(jiān)督權(quán)體系主體雜亂、權(quán)限不清的弊病。監(jiān)察機關的監(jiān)察權(quán)與檢察機關的法律監(jiān)督權(quán)、人大的監(jiān)督權(quán)、黨的紀律檢査權(quán)之間的界限由此變得漸漸清晰,這為人大監(jiān)督權(quán)的行使打下了基礎。其次,監(jiān)察機關總攬對公職人員的監(jiān)督大權(quán),使人們深切地意識到“對監(jiān)督者的監(jiān)督”的重要性,人大作為產(chǎn)生監(jiān)察委員會的機關,其監(jiān)督職能被前所未有地寄予厚望,這使其獲得了難得的發(fā)展契機。最后,監(jiān)察機關的建立,是我國法治建設重點推進的一個重要體現(xiàn),這對于人大而言是一個警醒,即其不能再如之前一樣,將目光僅僅盯在立法上。監(jiān)督權(quán)由此獲得了更多的重視,也更有可能被精細化、程序化、具體化,從而發(fā)揮其效果。有學者認為，改進人大監(jiān)督制度存在的問題,完全可以以“監(jiān)督監(jiān)督者”的現(xiàn)實需求為契機,從監(jiān)督監(jiān)察機關入手進行。人大監(jiān)督制度的完善,可以從以下三個方面展開。

第一,在人大下設監(jiān)督委員會,實行人大監(jiān)督專員制度。為保證專人專職從事監(jiān)督工作,可嘗試在各級人大之下,建立“監(jiān)督委員會”作為人大的專門委員會之一,專職協(xié)助人大履行其監(jiān)督職責。在此基礎上,實行人大監(jiān)督專員制度,獨立履行監(jiān)督職責,根據(jù)人大派遣專職監(jiān)督國家機關的權(quán)力行使情況。當然,人大監(jiān)督專員的監(jiān)督范圍要與監(jiān)察機關的監(jiān)督范圍清晰區(qū)分,要特別注意對監(jiān)察機關的監(jiān)督。

第二,以立法方式細化人大監(jiān)督程序。現(xiàn)行立法已經(jīng)規(guī)定了人大監(jiān)督的種種方式。應當說,聽取工作報告、執(zhí)法檢查、詢問質(zhì)詢、選舉任免等制度各有側(cè)重又各有特點,基本可以滿足人大監(jiān)督的需求,但這些制度的規(guī)定過于原則,不具備精細執(zhí)行的條件。因此,應當盡快通過立法規(guī)定以上監(jiān)督方式的具體程序,尤其要注意入口與出口的精細化,填補人大對監(jiān)督線索的處理機制及人大監(jiān)督后對違法者的處置機制兩個明顯漏洞。

第三,將人大監(jiān)督效果與人大代表的代表資格掛鉤,設置相應的獎懲機制。由于代議制民主的多重代理特性,在代議制民主中植入“剛性因素”歷來是一個難題,人大監(jiān)督也不例外。在人大監(jiān)督中植入剛性因素,最有效的方式無疑是將監(jiān)督事項與監(jiān)督者的個人利益掛鉤。因此,加強人大監(jiān)督,就要落實人大監(jiān)督不作為的法律責任追究制,要建立監(jiān)督的激勵機制、約束機制和保障機制。綜上所述,人大作為我國的權(quán)力機關,在法律上是監(jiān)察機關的直接監(jiān)督者。通過完善人大監(jiān)督制度,充分發(fā)揮人大對監(jiān)察機關的監(jiān)督作用,是防止監(jiān)察權(quán)濫用的首要之舉。

有學者認為，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》規(guī)定人大常委會的監(jiān)督方式主要有以下七種：一、聽取和審議專項工作報告；二、審查和批準決算，聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告；三、法律法規(guī)實施情況的檢查；四、規(guī)范性文件的備案審查；五、詢問和質(zhì)詢；六、特定問題調(diào)查；七、撤職案的審議和決定。結(jié)合監(jiān)察法第五十三條第二款、第三款、的規(guī)定，可以明確上述七中監(jiān)督方式中的一、三、五的監(jiān)督方式適用于監(jiān)察委。

具體形式包括：各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級監(jiān)察委員會的專項工作報告；各級人民代表大會常務委員會參照監(jiān)督法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地對監(jiān)察委員會相關的法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查；各級人民代表大會常務委員會會議審議議案和有關報告時，本級監(jiān)察委員會應當派有關負責人員到會，聽取意見，回答詢問。前述二、四的監(jiān)督方式因與監(jiān)察委的相關職能無必然聯(lián)系，此處暫不作探討。那么剩下的六、七的監(jiān)督方式，是否適用于監(jiān)察委員會？可以從兩部法律的位階上進行判斷。

《中華人民共和國監(jiān)察法》是全國人民代表大會上制定通過的，屬基本法律，而《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》是全國人民代表大會常務委員會制定通過的，屬普通法律，在法律位階上基本法律高于普通法律，這意味著監(jiān)督法的規(guī)定必須服從監(jiān)察法的規(guī)定，在監(jiān)察法沒有明確規(guī)定的情況下，監(jiān)督法的相關規(guī)定并不必然適用于監(jiān)察委員會。當然，從另一個角度看，并不意味著監(jiān)督法的相關規(guī)定就一定不適用于監(jiān)察委員會。就特定問題調(diào)查的監(jiān)督方式而言，監(jiān)督法的規(guī)定是“各級人民代表大會常務委員會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關重大事實不清的，可以組織關于特定問題的調(diào)查委員會”。從條文的用詞看，特定問題調(diào)查的范圍未作明確界定，可以推測出立法本意是希望人大常委會在使用該監(jiān)督方式時受到較少的束縛，更加高效地開展監(jiān)督工作。鑒于監(jiān)察委的工作有其特有的專業(yè)性、不公開性，對于特定問題開展調(diào)查，能讓人大常委會對監(jiān)察委的工作有更全面、細致的認識，更有利于找準其工作中存在的問題，是一種科學合理的監(jiān)督方式，故認為監(jiān)督法規(guī)定的第六種監(jiān)督方式可適用于監(jiān)察委員會。