裁判要旨

 

公民、法人或者其他組織不服行政機關及其工作人員的職務行為，可以依據《信訪條例》的規定向有關行政機關提出信訪申請。行政機關針對信訪事項作出的協調處理、復查、復核意見等行為，對信訪人的實體權利義務不產生實質影響，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。但是，信訪處理行為不可訴，不是指當事人信訪事項中涉及的所有行政行為一概不可訴。應當分清楚信訪處理行為和信訪處理行為中包含的信訪事項中的行政行為，信訪事項中的行政行為并不等同于信訪處理行為。

 

在當事人已就相關問題提出信訪、后又提起行政訴訟的情況下，人民法院審理行政案件首先應當明確被訴行政行為。如果被訴行為并非信訪處理行為，人民法院不能籠統地以當事人實質上是對信訪處理意見不服為由裁定駁回起訴。

 

基本案情

 

1993年，某市城鄉建設環境保護委員會將其下屬的甲廠等幾家工廠的土地使用權、房屋產權及地面附著物的所有權有償轉讓給丁廠。甲廠部分職工多次信訪。相關機構依據《信訪條例》先后作出處理意見、復查意見、復核意見。2016年1月，甲廠向乙政府、丙國土資源局申請就涉案的4747平方米土地使用權為其登記頒證。同年6月，甲廠又向乙政府提出土地使用權確權頒證申請。8月，丙國土資源局以申請事項屬于甲廠與該市城鄉建設環境保護委員會之間的財產糾紛為由，作出不予受理通知。甲廠訴至法院，要求確認乙政府行政不作為違法、判令乙政府為甲廠享有的涉案土地使用權予以確權核發證書、確定丙國土資源局行政亂作為的行為違法以及撤銷丙國土資源局作出的不予受理通知。

 

一審法院認為，甲廠提起本案訴訟，實質上仍是因為對三級信訪終結處理意見不服而提起的訴訟，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，依法予以駁回。二審法院認為，甲廠向乙政府提出申請的最終目的是要求返還土地使用權，對該訴求，相關機構已分別作出處理意見、復查意見和復核意見，因此，甲廠此次起訴要求確認乙政府不履行法定職責及撤銷國土資源局作出的不予受理通知，實質是對三級信訪終結處理意見不服，依法不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

 

甲廠不服一審、二審裁判結果，向最高人民法院申請再審。

  

爭議焦點

 

對于本案的處理，有兩種不同觀點：

 

第一種觀點認為，該案涉及行政機關及下屬企業關系、土地管理制度、職工安置政策等，屬于計劃經濟向市場經濟轉型時期的歷史遺留問題。甲廠請求解決的問題已經相關機構依據《信訪條例》先后作出處理意見、復查意見、復核意見。原審處理理由雖然不太合適，但是考慮到對當事人權益不會產生實際影響，再次進入訴訟程序反而導致程序空轉，在給當事人增加負擔的同時浪費司法資源，故建議維持原審裁判結果。

 

第二種觀點認為，甲廠依據法律規定向負有法定職責的乙政府提出土地使用權確權頒證申請，在乙政府未予答復之后提起不履責之訴。該案被訴行政行為是乙政府不履行土地確權法定職責的不作為行為以及丙國土資源局超越法定職權的行為，人民法院應當按照當事人的訴訟請求對行政行為進行合法性審查。原審法院籠統地以甲廠實質上是對三級信訪終結處理意見不服而提起該案訴訟，以該起訴不屬于人民法院行政訴訟受案范圍為由駁回了甲廠的起訴，存在審查對象錯誤的問題，應當予以糾正。

 

裁判結果

 

一審：裁定駁回甲廠的起訴。二審：裁定駁回上訴，維持原裁定。再審審查：指令再審。

 

評析

 

一、關于信訪事項處理行為的可訴性問題

 

《行政訴訟法》第二條第一款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”根據上述規定，只有可能侵犯公民、法人或者其他組織合法權益的行政行為，才是可訴的行政行為，如果行政行為根本不可能對當事人的合法權益造成侵害，則屬于不可訴的行政行為。根據《信訪條例》的規定，信訪工作機構是各級人民政府或政府工作部門授權負責信訪工作的專門機構，其依據《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、監督檢查、指導信訪事項等行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利義務不產生實質影響，因此不具有可訴性。《最高人民法院關于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮（鄉）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的批復》指出：“信訪工作機構是各級人民政府或政府工作部門授權負責信訪工作的專門機構，其依據《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、監督檢查、指導信訪事項等行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利義務不產生實質影響。信訪人對信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為或者不履行《信訪條例》規定的職責不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。”自2018年2月8日起施行的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第九項進一步明確“行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見等行為”不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。可見，信訪事項處理行為一般不可訴。

 

二、信訪事項中涉及的行政行為與信訪處理行為是不同的行為，不能混淆

 

根據《信訪條例》第二條第一款的規定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。因成本低、受案范圍廣、效果直接等特點，信訪制度在我國糾紛解決系統中發揮著一定作用。在行政糾紛中，相對于行政復議或行政訴訟，行政相對人更傾向于通過信訪手段來實現救濟。實踐中，很多當事人首選信訪渠道解決糾紛，在信訪結果無法滿意時才尋求司法救濟，或者在尋求司法救濟的同時也在信訪。在當事人已就相關問題進行信訪、后又提起行政訴訟的情況下，人民法院要正確區分當事人請求保護合法權益和進行信訪之間的區別，防止將當事人請求行政機關履行法定職責當作信訪行為對待。

 

本案中，甲廠向乙政府提出土地使用權確權頒證申請。《確定土地所有權和使用權的若干規定》第二條規定：“土地所有權和使用權由縣級以上人民政府確定，土地管理部門具體承辦。土地權屬爭議，由土地管理部門提出處理意見，報人民政府下達處理決定或報人民政府批準后由土地管理部門下達處理決定。”《土地權屬爭議調查處理辦法》第四條第一款規定，縣級以上國土資源行政主管部門負責土地權屬爭議案件的調查和調解工作；對需要依法作出處理決定的，擬定處理意見，報同級人民政府作出處理決定。可見，本案中丙國土資源局負有調查、擬定處理意見、報請乙政府作出處理決定的職責，乙政府負有作出處理決定的職責。但丙國土資源局直接作出不予受理通知，甲廠不服，以乙政府和丙國土資源局為被告，訴請法院確認乙政府行政不作為違法、判令乙政府為甲廠享有的涉案土地使用權予以確權核發證書、確定丙國土資源局行政亂作為的行為違法以及撤銷丙國土資源局作出的不予受理通知。根據甲廠的訴訟請求，本案被訴行政行為是乙政府不履行土地確權法定職責的不作為行為以及丙國土資源局超越法定職權的行為。一、二審法院均認為甲廠實質上是對三級信訪終結處理意見不服而提起本案訴訟，以該起訴不屬于人民法院行政訴訟受案范圍為由駁回甲廠的起訴，事實上混淆了當事人請求行政機關履行法定職責與信訪事項處理行為，裁判理由明顯不當。

 

綜上，人民法院在審理信訪相關案件時，應當根據當事人的訴訟請求首先明確被訴行政行為。當事人因不服信訪工作機構依據《信訪條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見或者不履行《信訪條例》規定的職責提起訴訟的，人民法院依法不予立案或駁回起訴；但當事人請求行政機關履行法定職責而行政機關不履行法定職責的行為明顯對當事人權利義務產生實際影響的，人民法院應當予以立案審理。

 

摘：《最高人民法院第四巡回法庭疑難案件裁判要點與觀點》，姜偉主編，人民法院出版社2020年12月版。